Минск 2.0: Чего ждать от договоренностей между Порошенко и Путиным

По сути, "Комплекс мероприятий по выполнению минских соглашений" - это детализированный upgrade Минского протокола (Протокола по итогам консультаций трехсторонней контактной группы), подписанного в столице Беларуси 5 сентября 2014 года и Меморандума во исполнение пункта 1 Протокола, подписанного Леонидом Кучмой, Игорем Плотницким и Александром Захарченко при посредничестве российского посла Михаила Зурабова. Новую версию договоренностей подписали те же фигуры, что участвовали в работе трехсторонней контактной группы: Кучма от имени Украины, Хайди Тальявини как представитель ОБСЕ, посол России в Украине Зурабов и лидеры "ЛНР" и "ДНР" Плотницкий и Захарченко соответственно. Правда, новые договоренности были достигнуты под влиянием группы посредников из числа лиц высшего уровня – президента Франции Франсуа Олланда, федерального канцлера ФРГ Ангелы Меркель, президента РФ Владимира Путина и президента Украины Петра Порошенко.

Для четкости следует сразу обозначить – СМИ упорно называют встречу в Минске "нормандским форматом" (т.е. когда переговоры ведут между собой первые лица Франции, ФРГ, России и Украины без участия представителей "ЛНР" и "ДНР"), но в данном случае это не так. Глядя правде в глаза, речь идет о ремиксе двух – "нормандского" и "минского" – составов, когда первую скрипку в переговорах играли президенты и канцлер, а подписи под документом поставили представители контактной группы. Поэтому с самого начала надо понимать, что первое слабое место "Комплекса мероприятий" заключается в том, что:

 - документ не является результатом прямых переговоров между государством Украины с одной стороны и "ДНР" и "ЛНР" с другой;

 - официально Украина, Россия, Франция и Германия не берут на себя никаких жестких обязательств, потому как подписи высших должностных лиц под документом отсутствуют. Посредники из числа первых лиц не ставили свои подписи и под заявлением президента Франции, президента Украины, президента России и канцлера Федеративной Республики Германия о том, что они поддерживают переговорный процесс в Минске.

Анатомия Минска-2

Согласованный трехсторонней группой под влиянием высоких кураторов "Комплекс мер" можно разграничить на военные, политические и гуманитарные аспекты.

"Военные" пункты 1-3 требуют взаимного прекращения огня, начиная с 00:00 часов по Киеву 15 февраля 2015 года, отвод обеими воюющими сторонами всех тяжелых вооружений на 50, 70 и 140 километров, в зависимости от дальности конкретной артиллерийской системы. А также закрепляют мониторинг и верификацию со стороны ОБСЕ за тем, как происходит выполнение пунктов, обозначенных выше.

Важно, что свежая версия договоренностей устанавливает новые линии разграничения между военными группировками Украины, "ЛНР" и "ДНР". "Комплекс мер" требует отвести украинские войска от нынешней фактической линии соприкосновения, а вооруженные формирования отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины – от линии соприкосновения, согласованной в Минском меморандуме от 19 сентября 2014 года. То есть, по факту, выходит, что обе военные группировки вынуждены пойти на уступки – украинские войска останутся на той территории, куда они отступили за последнее время, а вооруженные силы "ЛНР" и "ДНР" будут вынуждены отойти за линию соприкосновения, закрепленную в сентябре 2014 года.

Первый из собственно политических пунктов звучит как обязательство сторон – "начать диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и законом Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей", а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона". Точности ради нужно отметить: несмотря на озвученное Петром Порошенко намерение аннулировать данный закон, он до сих пор является действующим законодательным актом Украины и находится в разделе "Законодательство" на официальном сайте Верховной Рады.

В данном случае крайне важно расшифровать, что такое "модальность" – это термин, выражающий отношение участника к содержанию его высказывания. Например, Минский протокол от 5 сентября 2014 года содержал такие договоренности, как "немедленное двустороннее прекращение применения оружия" и "инклюзивный общенациональный диалог", но все участники конфликта трактовали их так, как было выгодно в каждый конкретный момент. Поэтому в случае Минска 2.0 есть прогресс – теперь заинтересованные стороны будут согласовывать, какое содержание каждая из них вкладывает в понятие "проведение местных выборов". Кроме того, пункт 12 закрепляет, что представители Украины будут обсуждать и согласовывать нюансы проведения местных выборов на Донбассе с уполномоченными "отдельных районов Донецкой и Луганской областей" в рамках трехсторонней контактной группы.

Если исходить, что в основе военного конфликта на Донбассе – политические противоречия, тогда ключевым пунктом является проведение конституционной реформы. Реформа подразумевает, что власти Украины до конца 2015 года разработают и примут текст новой Конституции. А новый Основной закон, в свою очередь, закрепит децентрализацию власти по линии "Киев - регионы". И здесь можно прогнозировать, что вопрос перераспределения полномочий вызовет самые ожесточенные споры как между политическими силами в Верховной Раде, так и в треугольнике между Администрацией президента, Кабинетом министров и парламентом, так и между Киевом и "ДНР-ЛНР". Не говоря уже о том, что в дискуссию обязательно включатся региональные элиты остальных областей Украины. Кроме того, украинская сторона согласилась принять законы, закрепляющие особый статус "отдельных районов" Донецкой и Луганской областей. И здесь тоже речь идет о крайне проблемном вопросе с точки зрения его выполнения.

И, наконец, гуманитарная часть документа касается тех, кому сегодня тяжелее всего – то есть мирных жителей, попавших в ловушку на территории боевых действий. В данном случае стороны согласовали "обеспечить безопасный доступ, доставку, хранение и распределение гуманитарной помощи нуждающимся на основе международного механизма".

Санкции в режиме "пауза"

Дело в том, что на практике процедура применения санкций Евросоюзом – это 3 этапа. Согласно статье 215 Договора о функционировании Европейского Союза, заключенного в Риме 25 марта 1957 года, решение о "полном или частичном приостановлении или сокращении экономических и финансовых отношений с одной или несколькими третьими странами" санкций принимает на своем заседании Совет Евросоюза.

Подготовительный этап – это заседание Совета глав МИД стран ЕС, обсуждающих ситуацию в конкретной стране и оформляющих конкретный список "ограничительных мер". Две недели назад министры иностранных дел несколько часов подряд уговаривали представителя Греции, так как такое решение требует консенсуса всех участников. Затем Европейская комиссия и Высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности (т.е. Федерика Могерини) готовят соответствующее представление на заседание Совета ЕС, где должны аргументировать, что ЕС имеет право применить санкции и предложить конкретный список "ограничительных мер". И, наконец, последний шаг – это еще одно решение Совета ЕС, на сей раз о воплощении списка санкций в жизнь. Такой вердикт принимается по более упрощенной процедуре – 3/4 голосов, т.е. как минимум 14 голосов стран-членов Евросоюза. Поэтому слова Могерини об отсутствии новой серии санкций следует расшифровывать так: ЕС не отказывается от санкций, просто бюрократическая машина притормозила на этапе обсуждения нового пакета санкций.

Можно прогнозировать, что согласованный в Минске "Комплекс мер" имеет шансы на жизнь, если все участники конфликта на юго-востоке Украины будут исходить из того, что пункты, касающиеся политического урегулирования – ключевая часть документа. Ведь в основе военного конфликта лежат политические разногласия, помноженные на геополитические устремления таких игроков, как США, Россия, Евросоюз плюс вспомогательные интересы отдельных стран ЕС, государств Черноморского региона и Китая. Поэтому перечисленные в документе военные и гуманитарные меры играют вспомогательную роль – если провалится выполнение политических пунктов, руки участников конфликта вновь нажмут на кнопку Restart.   

Сергей Слободчук, специально для bnk.ua