Что означает режим "чрезвычайной ситуации" на Донбассе

В понедельник, 26 января, состоялось выездное заседание правительства в административном здании Государственной службы по чрезвычайным ситуациям, в ходе которого премьер-министр Арсений Яценюк объявил о признании режима чрезвычайной ситуации на Донбассе.

Жизнь в чрезвычайном режиме

"В соответствии с Кодексом гражданской защиты Украины, Кабинет министров принял решение о признании чрезвычайной ситуации на государственном уровне. Правительство Украины приняло решение о введении режима чрезвычайной ситуации на территории Донецкой и Луганской областей", - сообщил Яценюк. С самого начала стоит расставить все точки над "i": чрезвычайная ситуация – это не чрезвычайное положение (или ЧП), а самостоятельный режим функционирования системы гражданской защиты. Если ЧП вводит свои указом президент Украины, а утверждает Верховная Рада минимум 226 голосами, то режим чрезвычайной ситуации вводится постановлением Кабмина.

Пункт 24 статьи второй Кодекса дает определение чрезвычайной ситуации – это последствия таких бедствий, как катастрофа, авария, пожар, стихийное бедствие, эпидемия, применение средств поражения или другие опасные события, которые:

А) нарушили нормальный режим жизни;

Б) создали или могут создать угрозу для жизни и здоровья населения, привести к большим человеческим жертвам, нанесению значительных материальных убытков.

Чрезвычайная ситуация – обстановка на отдельной территории или объекте хозяйствования на ней или водном объекте, которая характеризуется нарушением нормальных условий жизнедеятельности населения, вызванная катастрофой, аварией, пожаром, стихийным бедствием, эпидемией, эпизоотией, эпифитотией, применением средств поражения или другим опасным событием, которое привело (может привести) к возникновению угрозы жизни или здоровью населения, большому количеству погибших и пострадавших, причинению значительных материальных убытков, а также к невозможности проживания населения на такой территории или объекте, ведения на ней хозяйственной деятельности (п. 24 ст. 2 Кодекса гражданской защиты населения).

Распоряжение Кабмина № 47-р вводит режим чрезвычайной ситуации на территории Донецкой и Луганской области, а для остальной Украины устанавливает режим повышенной готовности. Режим чрезвычайной ситуации, в отличие от чрезвычайного или военного положения, не имеет отдельного закона, а регулируется в первую очередь нормами Кодекса гражданской защиты Украины, а также Положения о единой государственной системе гражданской защиты (его утвердил своим Постановлением Кабмин во главе с премьер-министром Николаем Азаровым 9 января 2014 года). Кабинет министров имеет полномочия принимать и другие подзаконные акты для регулирования режима ЧС. Статья 11 Кодекса гражданской защиты устанавливает следующую градацию для системы гражданской защиты:

1)    Повседневное функционирование.

2)     Повышенная готовность.

3)     Чрезвычайная ситуация.

4)     Чрезвычайное положение.

Итак, режим чрезвычайной ситуации может вводиться как на всей территории Украины, так и на отдельных территориях. Для сравнения, режим повышенной готовности – это "желтый свет", сигнализирующий о риске возникновения чрезвычайной ситуации. Объявление же чрезвычайного положения – это следующий этап после введения режима чрезвычайной ситуации для конкретной территории. Поскольку ЧС является одним из режимов функционирования системы гражданской защиты, то ключевым органом является Кабинет министров, так как согласно ст. 5 Положения о единой государственной системе гражданской защиты, "руководство единой государственной системой гражданской защиты осуществляет Кабинет министров Украины". Непосредственное руководство в режиме ЧС осуществляет Государственная служба по чрезвычайным ситуациям.

Если логика военного положения – это перевод страны либо ее отдельного региона "на военные рельсы", то ключевая задача режима ЧС – это защита гражданского населения. Собственно, поэтому в законодательстве Украины режим чрезвычайной ситуации является составной частью системы гражданской защиты (в советские времена она называлась "гражданской обороной").

Согласно Кодексу и Положению, координационным органом общегосударственного уровня является Государственная комиссия по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций, которая создается Кабинетом министров.

Кодекс устанавливает следующую классификацию чрезвычайных ситуаций:

 - техногенного характера (например, в результате катастрофы на производстве с последующим загрязнением окружающей среды);

 - природного характера (например, вследствие урагана или наводнения или т. п.);

 - социальные (из-за массовых беспорядков);

 - военные (в результате военных действий).

В политической плоскости режим чрезвычайной ситуации имеет важные последствия. Так как Кодекс закрепляет, что координаторами органов исполнительной власти являются Совет национальной безопасности и обороны и Кабинет министров, получается, что под предлогом режима ЧС Александр Турчинов и Арсений Яценюк пытаются отодвинуть или, точнее сказать, минимизировать влияние президента Петра Порошенко на ход событий на Донбассе.

Важный момент – статья 83 Кодекса гражданской защиты населения разрешает проводить целевую мобилизацию "с целью ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного или природного характера государственного уровня и их последствий".

Защитить и эвакуировать

Если же оценивать режим ЧС с позиции простых жителей Донбасса, находящихся сегодня в крайне опасной и тяжелой ситуации, то режим чрезвычайной ситуации предусматривает такие действия, как эвакуация и социальная защита. Порядок проведения эвакуации мирных жителей, учреждений и предприятий, согласно статье 33 Кодекса, определяется Кабинетом министров. Поскольку речь идет о вооруженном конфликте, то украинское правительство, выражая заботу о мирном населении, обязано организовать обязательную эвакуацию жителей из района боевых действий (обязательная эвакуация распространяется также на случаи аварий с выбросом радиоактивных веществ, масштабных наводнений и т. д.) Например, власти УССР начали проводить обязательную эвакуацию города Припять и близлежащих сел и поселков через сутки после аварии на Чернобыльской атомной электростанции.

Кодекс также предусматривает формирование оперативного штаба – для непосредственной организации аварийно-спасательных работ и координации всех задействованных государственных органов и служб. Штабом руководит начальник, назначаемый руководителем работ по ликвидации последствий ЧС. Руководитель, в свою очередь, в данном случае назначается Кабмином – это может быть первый вице-премьер, вице-премьер или руководитель одного из центральных органов исполнительной власти либо кто-то из его заместителей.

Режим чрезвычайной ситуации предусматривает ограничения по перемещению для крупногабаритных грузовиков – в таком случае необходимо разрешение МВД.

Из-за боевых действий на Донбассе миллионы украинцев оказались в затруднительном положении. Поэтому жизненно важные вопросы для многих жителей Донецкой и Луганской области – это вопросы жизнеобеспечения, социальной защиты, материальной компенсации и т. д. Итак, граждане из зоны чрезвычайной ситуации могут претендовать на получение статуса пострадавшего – т.е. лица, которым нанесен моральный, физический или моральный ущерб вследствие чрезвычайной ситуации или проведения работ по ликвидации ее последствий.

Пострадавшие имеют право требовать от государства и должностных лиц следующих мер – это:

 - материальная помощь и/или компенсация;

 - обеспечение жильем;

 - медицинская и психологическая помощь;

 - гуманитарная помощь.

Показательно, что статья 84 Кодекса "Социальная защита пострадавших" не ограничивает меры защиты только лишь приведенным списком, поэтому на практике пострадавшие могут рассчитывать и на дополнительные виды помощи (например, компенсация стоимости проезда). И здесь возникает крайне важная проблема – Кодекс утверждает, что вопросы материальной компенсации регулируются отдельным законом. На самом же деле в Украине такие вопросы регулирует постановление Кабинета Министров от 5 октября 1992 года "О порядке возмещения ущерба лицам, пострадавшим от чрезвычайных обстоятельств" за подписью еще и. о. премьера Валентина Симоненко. Поэтому, если Кабмин действительно заботит вопрос защиты пострадавших украинцев, ему необходимо в срочном порядке подать в Верховную Раду проект соответствующего закона, чтобы ликвидировать коллизию.

Сказав "А", говори и "Б"

Говоря о введении режима ЧС, в первую очередь возникает вопрос: почему правительство вводит режим чрезвычайной ситуации только сейчас? Вооруженный конфликт на Донбассе полыхает с апреля 2014 года, то есть без малого год. 24 января Управление верховного комиссара ООН по правам человека озвучило, что в результате войны на востоке Украины погибли 5 тысяч 86 человек. Руководствуясь нормами Кодекса гражданской защиты, Кабинет министров Яценюка мог бы еще с апреля прошлого года начать частичную эвакуацию населения – она распространяется на тех, кто по возрасту либо состоянию здоровья неспособны самостоятельно ухаживать за собой и обеспечивать себя. Не говоря уже, что Кодекс разрешает распространять частичную мобилизацию и на другие категории населения. Тем более, что все первые должностные лица Украины, начиная с Майдана, твердят о том, что в Украине идет война.

В политическом смысле режим ЧС можно рассматривать как подготовку к введению ЧП. Что же до военного положения, то информационная кампания, призывающая к тому, чтобы президент Порошенко подписал соответствующий указ, резко пошла на спад, что свидетельствует о провале такого сценария. Поэтому введение режима чрезвычайной ситуации можно рассматривать как "утешительный приз" для "жаждущих" повоевать. "С политической точки зрения, после провала попыток ввести в стране военное положение это решение правительства (о признании чрезвычайной ситуации) можно рассматривать как своего рода попытку реванша", - считает политолог Игорь Гридасов. По мнению Гридасова, есть риск коллизии режима АТО и режима чрезвычайной ситуации: "С правовой точки зрения, действующий уже в проблемных регионах режим антитеррористической операции, наложенный на режим чрезвычайной ситуации, может привести к коллизиям и конфликту полномочий различных чиновников и структур. С точки зрения реальности, это решение вряд ли окажется значимым фактором для существенного изменения обстановки".

Сергей Слободчук, специально для bnk.ua