Децентрализации.net in UA

В одном из первых интервью сразу после объявления результатов экзит-поллов – кстати, российской газете "Коммерсант", – избранный президент Украины Петр Порошенко уже говорил о своем видении будущего "децентрализации" в государстве. По его мнению, это означает сильный центр, который передает регионам и общинам право решать проблемы текущей жизни людей. Видение, вполне естественное для будущего главы государства: все права по определению имеет только государство, а уж оно делегирует их местным властям и людям.

 Но на Майдане несколько месяцев говорили о необходимости переучреждения Украины на совершенно иных принципах: все права изначально принадлежат людям, а уж они делегируют их органам местного самоуправления и государственной власти. Несколько дней в середине февраля этого года действительно так было, но потом главными снова стали не люди, а политики и чиновники. За громкими разговорами о децентрализации Кабинет министров Украины утвердил ее концепцию, которая предусматривает право правительства распускать местные советы и назначать вместо председателей советов или мэров городов "временных государственных уполномоченных" – причем на неопределенный срок.

 Более того, на сайте Министерства регионального развития (а правительство Порошенко пообещал не менять) размещен проект изменений в Конституцию Украины в части децентрализации власти, который на самом деле этой децентрализации не предусматривает. В первую очередь в нем идет речь о перераспределении полномочий в пользу Кабмина: теперь именно правительство, а не парламент, получает право создавать и ликвидировать районы, устанавливать и менять их границы, предоставлять населенным пунктам статус города, менять названия городов и районов. Вопрос назначения очередных и внеочередных выборов, относящийся ныне к полномочиям Верховной Рады, из Конституции и вовсе предлагают убрать – ведь концепция "децентрализации" предлагает регулировать его законом и закрепить за правительством.

 Далее авторы изменений в Конституцию предлагают изменить субъект, который осуществляет исполнительную власть в областях и районах: вместо органа (государственной администрации) эту функцию предлагают передать конкретному лицу – председателю государственного представительства (статья 140). Что такое это самое государственное представительство – в документе не сказано, зато в отличие от госадминистраций, подотчетных и подконтрольных областным и местным советам, глава госпредставительства подотчетен только президенту Украины, а ответственен и подконтролен перед Кабмином. А о подконтрольности главы госпредставительства в районе главе госпредставительства в области в документе вообще не сказано – интересная исполнительская дисциплина получается. Но самое главное – предложенные изменения в Конституцию не конкретизируют полномочий районных и областных советов и их исполнительных органов. С ними в документе вообще путаница – в статье 140 сказано об "исполнительных органах" рай/облсоветов, а в статье 141 – о том, что председатели районных и областных советов возглавляют исполнительный комитет, который формируется советом по представлению председателя. Значит ли это, что у советов могут быть еще какие-то исполнительные органы, – с уверенностью сказать нельзя.

 В соседней Польше все яснее, там полномочия воеводы – представителя правительства в регионе (воеводстве), и маршалека воеводства, руководителя исполнительного органа местного представительского органа (сеймика) – четко разграничены. А на уровне уезда (аналог района в Украине) представителя центрального правительства нет вообще – всю власть осуществляют уездный совет и его правление. Понятно, что полномочия воеводы – надзор за соблюдением законов, обеспечение правопорядка и безопасности – распространяются на всю территорию региона, но это именно контроль за действиями местных властей, а не подмена их, как ныне в Украине.

 Однако даже если Петр Порошенко действительно возьмется за реформу в Украине по польскому образцу, главной проблемой будет не отказ центральной власти от части полномочий в пользу регионов. И дело даже не в том, что внедрение децентрализации в Польше заняло не один год, а в необходимости радикально сократить административно-территориальных единиц. Например, количество воеводств в ходе реформы уменьшилось с 49 до 16. А в Украине необходимо будет еще и укрупнить районы – в Польше этой проблемы не было, там уезды создавались с нуля. Напомним, именно на этапе обсуждения сокращения количества областей и районов (а значит – должностей) в 2005-м году был "похоронен" проект административно-территориальной реформы, предложенный тогда вице-премьером Романом Безсмертным. Нынешний вице-премьер Владимир Гройсман, похоже, учел ошибки своего предшественника и решил пока обойтись без радикальных предложений, – перечень регионов в проекте поправок в Конституцию оставлен прежний. Правда, добавлен интересный пункт – "условия и порядок создания, ликвидации административно-территориальных единиц (а это в том числе регионы, – прим. авт.) определяется законом"…

 Есть еще один важный момент, почему польский опыт может не сработать у нас. Децентрализация в Польше проводилась по одним лекалам во всех ее регионах, однако Польша, в отличие от Украины – гомогенная, мононациональная и монокультурная страна. Различия между разными ее частями, имевшие место в 1918-м и 1945-м годах, были стерты еще в коммунистический период. В Украине же разница между регионами – историческая, культурная, социально-экономическая – за время независимости так и не была преодолена, что подчеркивают нынешние события на Донбассе. И для многих местных элит важен символический элемент – чтобы реформа в их регионе проводилась с учетом его особенностей, а не под общую гребенку. Причем такие настроения есть не только на Юго-Востоке, но и на Западе Украины. С другой стороны, в некоторых регионах местные власти просто могут оказаться не готовы к использованию расширенных полномочий и будут просить оставить в силе нынешнюю гиперцентрализованную систему управления.

 Выходом может быть использование не польской, а испанской модели децентрализации. В этой стране, как и в Украине, очень боятся термина "федерация", в действующей Конституции Испании даже закреплена соответствующая формула: "ни в коем случае не допускается федерация автономий". Однако де-факто Испания – даже более успешная федерация, чем многие страны, которые называют себя федеративными. Хотя при принятии испанской Конституции не было очевидно, что все территории должны получить статус автономий и уж тем более обладать равноправием, однако в основном законе этой страны были сразу четко расписаны собственные, исключительные предметы ведения и полномочий автономий.

 Для Украины идеально подошёл бы испанский опыт. Обе страны с примерно одинаковым количеством населения, с горными, степными и прибрежными регионами, различающейся культурой и языками. Украинскому унитарному, гиперцентрализованному государству нужно идти по пути развития регионализма – чтобы предотвратить сепаратизм. При этом, по примеру Испании, давать возможность регионам инициировать перед национальными властями расширение собственной автономии и закрепление этого в их уставах (конституциях).

 В Испании чётко прописана процедура изменения статуса территории: как обычные провинции могут стать автономиями. Особого стоит отметить, что если инициатива о предоставлении статуса автономии не находит поддержки большинства муниципалитетов, входящих в провинцию, вновь поднять вопрос о получении статуса автономии можно только через 5 лет, чтобы политические страсти остыли (ст. 143 Конституции Испании). Для расширения полномочий после принятия устава (конституции) автономии даётся тоже 5-летний срок (ст. 148 Конституции Испании). Но у этого расширения есть свой предел – оно не может приводить к сецессии (отделению автономии от государства).

 Вследствие такой модели некоторые автономные регионы Испании (Каталония, Страна Басков, Галисия) получили более широкие полномочия, чем остальные. С другой стороны, многие провинции Испании не стремятся даже к получению статуса автономий – их устраивает существующий порядок взаимоотношений с Мадридом (отмечу, что в этих провинциях децентрализация внедрена практически по польскому образцу). Собственно, и реализация польской модели может идти в Украине по испанскому образцу, начавшись в тех регионах, которые выскажут готовность быть полигоном для такого децентрализационного эксперимента.

 К сожалению, реальные действия власть имущих в Украине часто расходятся с их словами. Ведь при желании киевских властей даже в рамках нынешней правовой базы можно было бы сделать массу реальных шагов навстречу регионам. Например, реализовать положения закона о местном самоуправлении, согласно которым районные и областные советы могут предлагать кандидатуры глав госадминистраций. Однако тех продолжают назначать из Киева, даже не без консультаций с органами местного самоуправления. И когда на таких должностях оказываются олигархи, то это уже не децентрализация, а феодализация – с приватными армиями и законами. А отсюда недалеко и до сомалийской модели государственного устройства, когда лидеры племен назначают членов парламента, а те выбирают президента…